股权多元化是政企分开的必然选择

  发布时间：2009-08-07 09:11:12 点击数：

导读:　　　　　　　　　　　　　　　　　叶安甫　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　《改革与市场》2001第一期　　　　一、企分开是现代企业最重要的软环境　　我国国企改革的目的是优化国资结构，提高国资营…

　
　　　 　　　　　　　　　　　　　叶安甫　
　　　　　　 　　　　　　　　　　　　　《改革与市场》2001第一期　　

　　一、 企分开是现代企业最重要的软环境

　　我国国企改革的目的是优化国资结构，提高国资营运效率和效益，增强国企的控制力。国企改革的目标模式，是建立"产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学"的现代企业制度。其中的"产权"、"权责"和"管理"，都是属于企业自身的范畴，而政企关系的定位，则是企业在社会中所处的最重要的外部环境。在长期的传统计划经济体制下，我国大一统的国有国营企业，政资不分，政企不分，政府既是所有者也是经营者，既是"裁判员"又是"运动员"。使企业并不具备真正的独立的法人资格，不能成为真正的市场主体。在这种情况下，中国没有法律意义上的企业。"政企不分"一直是国有企业，而且是相当部分集体企业市场化改革的障碍。由于国有企业委托人具有"政府化"的特征，企业的委托人来自于各级政府的官员，他们代表政府控制和管理企业，他们的行为方式既体现着各级政府的意志，也不可避免地带有个人利益的考虑。以现代公司制度为特征的企业法人治理结构有一个最基本的前提，这就是明晰的产权制度，而明晰的产权制度不可能在"政府化"委托人的控制下运行。如果不改变国有企业委托人"政府化"的局面，企业产权清晰化的进程将遇到难以克服的障碍，而在产权不清的前提下，企业治理结构的缺陷就不可避免。由于角色的交叉和错位、越位，政府在办企业的事，包揽了企业的人事权和经营管理决策权，同时也承担了企业的无限责任；企业也在办政府的事，承担了"企业办社会"的大而全的社会职责。在这种混沌状态下，企业也落得躺在国家的怀里，捧铁饭碗，吃大锅饭，负盈不负亏，富了和尚穷了庙，拍拍屁股往上调。到改革开放初，全国国企资产负债率已高达80%以上，其中过半的国企已成为"空壳"。
　　时代在前进。中国已经确立走社会主义市场经济道路，这是解放以来，特别是改革开放以来历史经验的总结，也是顺应世界经济发展形势的英明决策。在社会主义市场经济体制下，作为市场主体的企业，必须具有独立的法人资格。企业是盈利组织，而政府是全社会的行政管理机构，两者职能有别，目标不同，方式不一。政府只能以依法对企业进行宏观调控和引导，为企业创造良好的生存和发展环境。在企业的外部环境中，最根本的就是政企分开，使企业成为"依法经营，照章纳税，自我发展，自负盈亏"的真正意义上的企业，以独立的法人资格，参与市场竞争。
　　二、 前政企分开的进展未尽人意
　　国企改革早就大面积进行，已达七年之久的以建立现代企业制度为目标的国企改革仍在艰难推进，国企独立的法人实体和市场主体地位尚未全面真正确立。政企分开早已提出多年，可是政企分开的效果并不明显。原因可在？
　　重要原因之一，是在操作过程中没有从根本上解决问题。政府在机构改革中，几乎都是试图以国有资产经营公司来取代政府部门，虽然这个公司已不是以前的政府部门，但它仍然作为国有产权的代表，仍然像过去的政府部门一样，从外部干预和过问企业的一切，甚至干预得比过去还更多更细。这也难怪它，在这种体制下，从他自身的价值判断出发，它不过问反而是失职。如仍按同样的理念再撤销这个公司，换成另一个什么机构，政企不分仍然是政企不分。
　　重要原因之二，政府热衷于搞国有独资公司，除了对股权多元化在认识上有顾虑外，还有改制成本低，操作简单阻力小。通过这种方便的办法改成的国有独资公司，只是换了一块牌子--叫做公司；变了一顶帽子--叫做董事长、总经理；而"改革"的结果，也只能是穿新鞋走老路。
　　剖析上述原因，传统计划经济体制下的国有企业，本质上是政府的附属物，是国家这个"大工厂"的一个个的"车间"而已。国企改革的背后，实质上是政府的改革。政府职能转变的迟缓，政府自身改革进程的滞后，是国企改革尚未有大面积突破性进展的关键原因。
　　三、 实行股权多无化，从体制上实现政企分开
　　党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中早就指出："股权多元化有利于形成规范的公司法人治理结构，除极少数必须由国家垄断经营的企业外，要积极发展多元投资主体的公司。"从世界各国股份制企业的产权结构看，真正只有一个出资者的独资公司是极少极少的，绝大多数企业都是股权多元化的公司。最近国家统计局的一份研究报告提出：在196个工业行业中，国有经济应从146个一般性竞争行业，包括服装、纺织行业、满足一般消费需求的食品、饮料业、日用品行业、可以通过市场机制作用自行完成集中化和提高竞争力的产业如部分家电制造业以及对资金和技术要求不高的其他制造业中逐步撤离；在35个国有经济无须垄断经营、但应保持一定控制力的行业，包括比较重要的自然资源如煤炭、铁矿等矿产资源的开采，关系到国家综合经济实力和国际竞争力的高技术产业，如航天、新兴材料、计算机技术、生物医药等行业保持一定控制力；在15个正在成为新的增长点的支柱产业，如电子、石油化工、汽车等行业居于垄断地位。
　　国务院办公厅不久前转发的国家经贸委会同有关部门起草的《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》中，在企业改革方面指出：除必须由国家垄断经营的企业外，其它国有大中型企业都应逐步改制为多元股东结构的有限责任公司和股份有限公司。
　　企业实行股权多元化，既有利于多渠道筹集资金，有利于分散风险，更为重要的是将从体制上实现政企分开。这是因为：
　　1、实行股权多元化，是对国有企业改革的一次规范化过程。多元投资主体的企业是不容许也不可能去搞过去那种"换牌子、变帽子"模式的，必然要求按《公司法》建立健全企业法人治理结构，实现规范的股份制改造，使企业成为具有法人财产权的真正的法人实体和市场竞争主体。
　　2、实行股权多元化，可有效的消除企业领导既是"政府官员"又是"经营者"的双重身份。过去在一些公司的改制中，企业原班子人马获得"授权经营"或者是改造成"资产经营公司"、"集团公司"，企业领导仍然具有政府官员的身份，既是企业的头，又是政府的国有资产代表，既是经营者又是所有者，你中有我，我中有你，还谈什么政企分开。实行股权多元化，就由不得你一身二任。你是国有产权的代表，你只能是以一个股东或董事的身份进入企业，对企业的日常经营只能在公司章程规定的范围内干预，而不能以政府官员的身份随心所欲的乱干预。你是企业经营者，那就请在经营班子里各就各位各负其责，这样也才能在"产权清晰"的基础上实现"权责明确"。
　　3、实行股权多元化，有利于各股东间的相互制约，从而有效的避免了政府对企业的不应有的干预。国有独资公司只有一个产权所有者，作为产权最终代表的政府，对企业进行干预是先天不可避免的理所当然。实行股权多元化后，老板就不是你一个，你的发言权只能与你所占的股份相适应。这对政府的不当干预是一个极大的制约，想干预也不那么方便，因为还有别的股东不一定会买你的帐。
　　四、 推行股权多元化，要双管齐下
　　1、首要的问题是转变思想观念，加快政府机构改革，加速政府职能实质性的转变和政府功能的正确定位。在以往的改革中，无论是企业的改制还是政府有关部门的转轨，多以国有独资而不是以股权多元方式搞公司制改造，这是从它们各自的利益出发所作出的现实选择：一不动产权，二不动班子，三可以从"授权经营"中享受到资产收益和利润不上交等多种好处，特别是用"国有独资公司"或"国有资产经营公司"来替代原来的政府部门，是最方便、阻力最小、成本最低的机构改革办法，一切都原封不动，只是化点"换牌子"和"换帽子"的力气，并没有认识到在我国推行股权多元化的历史必然性和现实紧迫性，这种应付性的改革，最终是很不利于在我国实现规范的现代企业制度，到时再走回头路难度更大，改制成本更高，也延误了国企改革的时机。
　　2、要从"存量"和"增量"两方面积极推行股权多元化，其中特别要重视民间资本的参入。一方面，对已经改为国有独资公司的国有企业，要坚决按照中央决定的精神，落实国有资产的"有进有退"战略部署。除"极少数"必须由国家垄断的企业外，其它国有独资公司要抓紧进行以股权多元化为目标的"第二次改造"。另一方面，对尚未进行股份制改造的国有企业，也要按照中央决定精神，除"极少数"由国家独资外，其余大多数企业根据具体情况，由国家控股，或由国家参股，甚至国有股完全退出，改造成股权多元化的规范的公司制。在改制中，除国家规定的具有特殊性的国有企业之外，其余国有企业都可以上市交易，且不能为交易性的国有资本附加非交易条件，尤其是原有的历史包袱不能作为条件进入交易。在国有企业交易性的评估中，不能采用计划经济的办法。国有企业交易价值的确定是一个市场行为，应由交易双方按照市场规则来进行，由它为购买它的主体能带来的收益等因素来确定。通过"存量"和"增量"两个方面加快国有企业股权多元化改造，真正从体制上实现中央提出的国企改革的目标。